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    一石激起千层浪——个税改革对我国经济社会发展全面影响分析展望

    作者:梁季 来源:中国财经报 发布时间:2019-05-28

      2019年1月1日,我国新个人所得税法正式实施,这标志着我国个人所得税实践进入新纪元,迈出了向分类与综合所得税制模式转变的重要一步。本次改革的主要内容包括全面实施综合与分类相结合税制模式、完善纳税人定义和居民纳税人判定标准、优化调整税率结构、提高基本减除费用标准、设立专项附加扣除制度以及增加反避税条款等六个方面。

      本次个人所得税改革最直接的影响表现在纳税人负担降低和个人所得税财政收入的减少两方面。国家税务总局发布的数据显示,2019年第一季度共有约4887万纳税人受益于六项专项附加扣除政策,专项附加扣除政策叠加基本减除费用标准的提高,使得约9163万纳税人无需再缴纳个人所得税,纳税人获得了实实在在的好处。2019年第一季度全国个人所得税收入3239亿元,同比下降29.7%。随着时间推移和政策制度的完善,个税改革“一石激起千层浪”,将对我国经济社会发展产生长期、广泛、深远的影响。

      推动国家治理体系和国家治理能力现代化  

      十八届三中会将国家治理体系和治理能力现代化作为我国全面深化改革的总目标,而财政是国家治理基础和重要支柱,呼应于国家治理体系和治理能力现代化的现代财税制度的主要标志之一是科学合理的个人所得税制度。

      公平和效率是税收制度设计所应遵循的两大原则,其中按能力纳(负)税是公平原则具体体现。个人所得税税制共有三种模式,分别为分类所得税制、分类综合所得税制和综合所得税制,其中分类所得税制依所得来源不同适用不同的计征方法,其优点在于可以实行源泉扣缴,税源易控,缺点是不能体现纳税人真实负担能力,公平效果较差,是个人所得税的早期课征形式。随着征管能力的提升和各国对税收公平目标的追求,综合与分类相结合的个人所得税模式日受重视,目前已成为世界主要发达体普遍采用的主流模式,它兼顾了综合税制和分类税制二者之优点,既体现量能负税原则,又便于源泉扣缴。因此,综合与分类相结合的个人所得税制度是现代财政制度的应有之义,相应也是国家治理体系现代化的重要组成部分。将工资薪酬等四类所得综合计税,实施综合与分类相结合的税制是本次个人所得税改革的“牛鼻子”,统领本次改革,相关法条修改也主要围绕此项改革而展开,拉开了我国现代个人所得税制建设的序幕,这无疑对推动我国现代财政制度体系建立,推进我国国家治理体系现代化具有重要意义。

      税收征管能力是政府行政能力的重要组成部分,它不但决定了国家财政能力,也影响政府与纳税人的互动关系,进而关乎党的执政能力和国家的长治久安。本次个人所得税改革中税制模式的改革,是税收征管制度体制的重构,必将带来我国税收征管能力长期、实质性的改变与提升,进而推进我国国家治理能力现代化。

      1994年起,我国开始建立真正意义上的个人所得税,开始对“自然人”征税,但因实行分类课征、源泉扣缴,个人无需自行履行纳税申报义务,因此税务部门征管重点仍为企业而非个人,相应建立起了一套适用于“企业”的税收管理服务体系,如税务登记制度、发票管理制度以及账簿、凭证管理制度等,而对“个人”的税收管理体系几乎为空白。在国家治理体系和能力现代化时代背景下,人民当家做主的基本治理理念对“税收取之于民、用之于民”提出了更高、更具体的要求,要求税务部门做好对“自然人”普法、执法的义务,要求“自然人”知晓、依法履行纳税义务,并依法监督政府部门的“收钱、用钱”行为。

      为适应个人所得税税制模式的转变,本次个人所得税改革也对综合所得的征管模式进行了完善,即从原来的源泉扣缴转变为“源泉预扣+年终汇算清缴”,在这种情况下,税务部门对“自然人”的管理服务则从“幕后”走向“前台”,从“被动”变为“主动”,从“小众”变为“大众”。相较于“法人”纳税人而言,“自然人”纳税人数量更多,纳税意识更为淡薄,纳税能力更弱,分厘必较,收入来源更为分散多元,第三方信息涉及面更大、更难搜集,这必然要求税务部门更要精准征税、临渊执法,政府部门间加强配合,共同提升服务监管能力,信息共享、整合能力等综合治税能力,从而推动政府行政能力的提升。

      国家治理能力的现代化还表现在人民对政府“钱袋子”的监督能力和政府科学、透明理财的能力。按照新个人所得税法的规定,纳税人需要及时录入更新与专项附加扣除相关的基本信息,对于从多处取得收入的纳税人而言,年度终了后须进行汇算清缴申报。与之前源泉扣缴相比,纳税人的参与度更高,更能真切感受到税款是从自己“口袋”中拿走,从而会更加关注政府“花钱”是否花在“刀刃”上,从而促进人民监督能力和政府理财能力的提升。

      助推经济发展战略转变 

      当前,在国内投资率偏高且产能过剩的情况下,扩内需的重点是增强居民的消费能力,而扩大消费的前提是增加居民收入,尤其是中产阶级的可支配收入。合理减负是本次个人所得税改革的目标之一,通过提高基本费用扣除标准、增设六项专项附加扣除制度以及扩大3%、10%、20%三档低税率的级距的方式,切实减轻中产阶级负担,增加其消费能力。近日北京市统计局的调查显示,月收入30000元以下的被调查者对政策的满意度高达90.9%;收入在10000—20000元的组别获得感较强,感觉纳税额下降的占比近87%,其次是收入10000元以下的,认为税负减轻的占比超过82%。因此,本次个人所得税改革总体上降低了纳税人的负担,增强其消费能力,进而助推我国经济发展战略的转变。

      倒逼个人所得税收入划分制度完善  

      目前我国个人所得税为共享税,即中央分享收入的60%,地方分享收入的40%。在之前的分类所得税税制模式下,个人所得税实行就地缴纳,这种以来源地为基础的分享方式不会产生地区间税源的再分配。但在目前“在来源地预缴、在居住地汇算清缴”的计征模式下,便有可能出现预扣地和汇缴地不一致的情况,从而出现个税收入在地区间的再分配。比如,A地某居民,在全国其他各地(如B地、C地等)获取劳务报酬(如讲课),由各地支付单位(B地、C地等)为其代为预扣个税,年终该居民在A地汇算清缴时需要退税,A地则需要承担该居民40%的退税,于是便出现了预扣地和退税地不一致,导致财力在地区间的再分配。随着居民收入来源的多样化和多地化,新计征模式带来的地区间财力再分配问题则会更加显现,从而倒逼我国完善个人所得税收入分享办法,适应税收制度和征管模式的改革。

      促进涉税专业服务行业大发展  

      个人所得税申报方式和征管模式的改变,必然会催生新的涉税专业服务领域,从服务于企业纳税人转向企业和自然人并重。同时,自然人纳税人个体差异更加明显,个性化涉税服务需求将会大幅增加,如对收入、支出构成复杂、信息保密要求高的高收入、高净值人士的VIP涉税服务等。2018年12月29日,国家税务总局发布《关于发挥涉税专业服务作用助力个人所得税改革有关事项的通知》(税总函〔2018〕687号),鼓励涉税专业服务机构和个人发挥其专业和中介优势,助力个人所得税改革顺利实施。因此,个人所得税改革也会对我国涉税专业服务市场产生结构性影响,催生涉税服务新需求,改变服务结构,促进行业大发展。

      影响百姓日常生活方方面面  

      个人所得税综合与分类税制模式的转变也使得老百姓日常生活全面纳入税务局管理视野,税务机关成为最关心和最了解老百姓的政府部门,不但了解老百姓每一笔收入,每一笔支出,了解他们的个人资产和收支流水,还知道每家生了几个娃,父母是否健在,在税务局那里,老百姓成为“透明人”。随着信用制度的完善,老百姓的纳税信用还可能成为百姓的购房资格、孩子入学条件以及贷款额度的重要影响指标。因此,个人所得税全面渗透于百姓日常生活的方方面面。 (作者系中国财政科学研究院公共收入研究中心副主任)

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